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【转载】“赶农民上楼”荒唐在何处  

2015-09-24 11:23:28|  分类: 社会百态 |  标签: |举报 |字号 订阅

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近日,山东临沂平邑县强拆血案引发社会关注。据媒体报道,强拆事件发生的背景是,当地近年来轰轰烈烈进行的“并村改造”运动。事实上,全国各地“撤村并居”,让农民搬进高楼社区的拆迁改造运动,已呈“大跃进”之势。“撤村并居”因何而生?地方政府又为何热衷于“赶农民上楼”?



 

“赶农民上楼”荒唐在何处 - 开心 - 开心的博客

 


“撤村并居”初衷是好的,却在“大跃进”式的发展中变了味起初,是地方解决农村“空心化”问题的有益尝试

 

不妨从城镇化的发展说起。自1979年至今,我国经历了快速的城镇化进程。对比来看,中国从1981年20%的城镇化率,到2012年的53%,仅用了30年的时间,而同样的城市化进程,英国用了100年,美国用了60年。

 

如此快速的城镇化发展,得益于农村人口的进城潮。一方面,相较农村,乡镇和大城市有着足够大的吸引力,农民进城能够获得更高的收入。另一方面,而由于农业技术的进步,耕地使用效率提高,粮食也实现连年增产。正是这种“推力”和“拉力”的作用下,大多数的农村“剩余劳动力”选择背井离乡来到城市,而这一人口流动进一步使得农村丧失了吸引力,人口向城镇聚集的意愿更强。

 

然而,在农村人口流出的过程中,农村的宅基地却没有相应的退出机制。农民进城,发展不错的有能力在城镇安家落户,从此不回乡生活,但农村的房子还搁在老地方,无人问津。久而久之,空心化的农村出现大量的闲置房屋。不止如此,“一户多宅”、城镇和农村“两头占地”的现象,还导致出现人口减少,宅基地却增加的怪象。经济观察报援引九三学社2013年发布的一份有关城镇化发展的调查报告显示,我国农村常住人口每年以1.6%的速度减少,但农村宅基地却以每年1%的速度增加。

 

针对这种情况,大约2001年前后,苏州、无锡等苏南地区富裕乡镇的基层政府,尝试撤并人口数目较少的自然村,集中到人口大村,或者集中建设公寓型农民小区。这种居民向社区集中的做法,在提高土地利用效率的同时,也改善了农村的居住条件,提高了农村的公共服务水平。这一行动可以说是地方遵循经济发展规律的务实举措。

 

然而,地方经验的全国推广,却衍生出诸多问题

 

有成功的地方经验,加之国家政策的鼓励支持,近几年,在各地政府推动下,“撤村并居”进入鼎盛期。但在各地执行中,却不可避免的出现了一些问题,有些甚至非常严重。地方政府倾向于过度推动,却忽视现实情况。

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 山东平邑县地方镇东固社区绿化整体效果图


 

其一,地方政府主导,忽视农民意愿。各个地区,不论是宅基地拆迁补偿水平,还是集中居住标准,基本上都是地方政府说了算。因而,不乏出现地方政府为了获得农民土地而强行推行“撤村并居”的例子。

 

其二,实际提高了农民的生活成本。一方面,由于村庄整治及建设新型农村社区需要庞大的资金,很多地方出现建房成本高,集中居住的农民要自己掏钱买房的情况。比如这次的山东平邑强拆事件中,当地拆迁的补偿标准为宅基地按每平方米60元补助。与之相对应的,安置房的均价却是1100元/平方米。可见,村民要想获得安置房,需要补交不少钱。对于家庭困难的人,根本无力贴钱购置新建的安置房。另一方面,尽管住上高楼社区,生活方便了,但却给农业生产带来影响,与此同时还要多交水电费、物业管理费等。

 

其三,好房子也拆,造成资源浪费。很多地区推行大规模、运动式整村拆迁,但被拆迁的农民住房,有相当部分是质量较好的房屋,而且有些房屋是农民花费多年积蓄才盖出来的新房子。这种拆迁,显然是种资源浪费。

 

最初苏南地区的“撤村并居”之所以是个好政策,是因为苏南地区当时正处于快速工业化阶段,农村人口转化为城市人口是一个很自然的过程,“撤村并居”是一个满足多方意愿的有益尝试。而后来效仿者,只模仿了形式,却忽视了经济背景、农民意愿等客观条件,所以造成诸多问题。

 

那到底是什么原因使得地方政府热衷于大搞变了味的“撤村并居”?

 

“赶农民上楼”的根本原因在于地方政府想“拿地换钱”城乡土地增减挂钩,使得农村宅基地成为“唐僧肉”

 

“撤村并居”,拆掉原先的宅基地,是为了在农村当地开发房地产项目吗?显然不是,在农村开发房地产项目并没有什么收益。实际上,地方政府是为了通过“撤村并居”,增加城镇建设开发用地指标。

 

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“撤村并居”,是地方政府为了获得城镇建设用地指标


我国的《土地管理法》明确规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农地转为建设用地,控制建设用地的总量,对耕地实行特别保护。”这就限制了地方建设用地的开发规模。所以,各地都存在建设用地指标不足的情况。地产杂志《博弈土地指标》一文中提到,“据一份研究报告的不完全统计,全国各省市的土地指标缺口至少在一半以上,部分地方甚至更高。以河南省为例,2011年河南工业化、城镇化需要60万亩建设用地,但是实际获批的土地指标只有20万至25万亩,用地缺口接近三分之二”。

 

正当地方政府“求地无门”的时候,2004年,国家明确提出“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少挂钩”。这是指将农民宅基地等村庄建设用地复垦为农田后,将此指标转移使用到城市房地产建设用地上去。本意是在保护耕地的前提下,盘活大量农村的建设用地,提高土地利用效率。但城乡建设用地增减挂钩的办法,却成为地方政府增加城镇建设用地的不二法门。

 

由于城乡建设用地增减挂钩只要地,不要人,因而,地方政府在利益驱使下,为了获得更多的城市建设用地,大规模实行“撤村并居”,把农民的宅基地指标想方设法弄过来,再置换为城市建设用地指标。因为没有土地指标,意味着所有的建设、所有的项目都无法进行,上级的考核、指标、发展也都成了空话。

 

置换造成的城乡土地“剪刀差”,实际是对农民利益的剥夺


 

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农民的宅基地由地方政府购买,而且由地方政府定价,再由地方政府置换为城镇建设用地指标。获得土地后,地方政府再将使用权出让给企业,地方政府从中获得了巨额“剪刀差”,投入到城市建设等方面。企业再在以后的出让、转租、开发等经营行为中赚取巨额利益。城市居民通过购买房地产,改善自己的生活、工作条件,有的还随着土地的升值,获得了财富的增长。实际上,地方政府和企业,一直到购买房地产的城市居民,正是利用这一“剪刀差”制度,拿走了农民土地的商业价值。

 

经济发展,土地价值日益凸显,但农民却没享受到土地增值的收益,反而受到了损害。中央农村工作领导小组副组长陈锡文曾直言:“和平时期大规模的村庄撤并运动古今中外,史无前例。”同时,他也指出,“在这场让农民上楼运动的背后,实质是把农村建设用地倒过来给城镇用,弄得村庄稀里哗啦,如不有效遏制,恐怕要出大事。”

 

农民用脚投票证明,没有经济基础的“就地城镇化”只是资源浪费

 

通过土地增减挂钩项目“撤点并居”,在很多地方政府看来,是“助力”新农村建设,“改善农民生产生活条件”。也有不少人认为,把农民“从平房迁到楼房”,正好是农民“就地城镇化”的契机。但实际上,这种“就地城镇化”是缺乏效率的。比如,某些地方的农村城镇化遭遇二次空心化,即出现新型社区几无人住的现象。经济参考报对农村社区的调查发现,在河南省新乡市红旗区,新建的农村社区无人居住,“一到晚上,空旷的新社区就陷入黑灯瞎火,宛如‘鬼楼’”。

 

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 河南新乡红旗区关堤乡油坊堤村新建的社区无人入住


 

这其实是农民在用脚投票。新型社区只是实现了农村形象向城镇的靠拢,农村的产业仍然还是农业,在拆并村庄后,生产上不如以前方便,也不能解决农民扩大就业、提高收入的需求。所以,农村的青壮年劳动力依然会选择到到外地打工,新社区高楼变成空楼。经济参考报的调查中,一位村民就表示,“因为没别的挣钱门路,集中居住后很多村民继续外出务工,看起来很新的村子依然是空心的。更要命的是,新村距离山上的耕地更远了,对于留守的老人和妇女来说,种地更不方便了”。

 

 

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 人口向大城市聚集,能够产生规模经济效应


 

城镇化的核心是人,没有生产方式的转变,没有经济基础,运用行政手段一厢情愿地推动生活方式的改变,只能使结果“适得其反”。不论农村再怎么集中,整体来看,稀稀拉拉的小社区,仍难以产生规模经济效应。但是大城市,比如说上海,它吸纳的人口越多,整体效率越高。当大城市中的集聚效应到达一个顶点时,城市规模会逐渐扩大,以便于人口分散出去,最后形成以城市为中心的组团。

 

学者陆铭指出,平均来看,越是发达的国家,其经济的集聚程度越高,相比之下, 中国经济的集聚程度是太低了, 而不是太高了。而我国目前的情况是,控制大城市的人口,采用“就地城镇化”把农民留在自家门口。这种做法,既有悖经济规律,还压抑了中国经济增长的潜能。

 


结语
推动新型农村建设本身无疑是一件好事,但土地问题涉及全国六亿农民的切身利益,过于冒进地“撤村并居”会造成诸多问题,改革无疑要更加谨慎。

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